陈湘静     2010-01-25

    2009年，面对国际金融危机掀起的惊涛骇浪，党中央、国务院力挽狂澜，一揽子刺激经济计划力举千钧，带领中国经济率先回升向好，GDP比上年增长8.7％。在世人的瞩目下，中国经济这艘大船高张风帆、破浪前进。

　　2009年，党中央、国务院把加强环境保护作为应对国际金融危机的重要举措，环境保护不仅为保增长、扩内需、惠民生做出了重要贡献，而且为调整经济结构、转变发展方式提供了强大推力，在参与宏观调控方面展现了无穷的活力，书写了加快推进环保历史性转变的新篇章。

　　落实党中央决策部署，统筹谋划保增长保环境策略

　　2009年，面对金融“海啸”的冲击，保障经济平稳较快发展成为重中之重。环保工作如何更有效地服务于保增长、扩内需这个大局，怎么在保增长中保护环境、在保环境中促进增长？

　　面对这道考题，环境保护部准确判断，科学谋划，迅速行动，站在了应对危机的第一线。在2009年年初部署全国环保工作时，周生贤部长强调，环境保护要服从和服务于中央关于保增长、扩内需、调结构、惠民生的重大决策部署，毫不放松地抓紧节能减排和淘汰落后产能工作；要立足扩大内需，加快推进环境基础设施建设；要立足城乡统筹，加强农村环境保护；要立足改革创新，完善环境经济政策。

　　要推动中央和地方的投资计划快速落地，环评是关键环节。服务保增长、扩内需这个大局就要从提高环评工作效率开始。

　　早在2008年12月，环境保护部就向全国环保系统发出通知，要求对符合环保要求的项目，开辟环评审批“绿色通道”，推动项目尽快落地、尽快开工、尽快形成实物经济工作量。

　　2009年，环境保护部进一步打破常规，将建设项目受理决定的时间由原来的5天缩短至两天，审议项目会议次数由原来一月一次调整为一月两次。如有重大国家项目需要审议的，及时召开部常务会议进行讨论。对建设项目实施ABC三级分类评估、简化流程，分级审查，减少程序。2009年，环境保护部批复建设项目环评文件400个，总投资达2.7万亿元，有力地支持了经济恢复增长。

　　针对重大基础设施项目时间紧、任务重的特点，积极创新环评审批管理制度。2009年6月，环境保护部与铁道部联合试点，对总投资达800亿元的新建昆明至南宁铁路(云桂线)进行了现场办公、联合审查。这是贯彻党中央决策部署，切实提高环评审批效率的有力措施。

　　各级环保部门也纷纷开辟了环评审批“绿色通道”，缩短审批时间，提高服务水平，推出了一系列便民高效措施，主动帮助企业排忧解难，为落实党中央决策部署、打赢经济增长“保卫战”作出了贡献。

　　当然，服务经济发展并不是简单地为建设项目大开绿灯，更不是放松环境监管。保增长不能以牺牲环境为代价，这是不容触碰的刚性底线。

　　必须承认，在保增长过程中，一些地方受急功近利思想的影响，确实出现了低水平重复建设问题，钢铁、水泥等传统过剩产业仍在盲目扩张，一些地区违规审批、未批先建、边批边建、违法排污等现象仍然存在。

　　“决不让今天的投资项目成为明天整治、淘汰关停的对象。”环境保护部一再要求，各地要不折不扣坚持“四个不批、三个严格”原则不动摇，不得以简化审批、缩短审批时间为借口，降低环保要求，要切实对低水平重复建设、“两高一资”和产能过剩项目设置不可逾越的防火墙。

　　6月11日，一个由环境保护部发出的“限批令”引起巨大反响。由于严重违反国家产业政策、发展规划和环境保护准入条件进行项目建设，金沙江中游水电开发项目、华能集团和华电集团(除新能源及污染防治项目外)建设项目、山东省钢铁行业建设项目被环境保护部实行“限批”。这就发出了一个强烈的政策信号，在应对国际金融危机过程中，环境标准不会降低，监管力度不曾减弱。

　　在保增长、扩内需、惠民生的战略布局中，环境保护居于为推进科学发展把牢关口、筑牢基础的重要地位，环保部门守土有责。2009年，因不符合环评要求，环境保护部对总投资1904.8亿元的49个项目做出不予批复或暂缓审批的决定。

　　对项目审批，各地环保部门没有放松，严把环评关口；对严重违规行为，绝不姑息，不惜拿出最严厉的措施予以处罚。2009年，山东省就对一个市、两个县和5个经济开发区实行了区域限批，安徽、福建、江西、黑龙江等省市对污染减排工作滞后的地区实施了区域限批。

　　正是由于在保增长中坚持严格环境监管，在“十一五”减排的关键之年、攻坚之年，污染减排各项工作持续深入。二氧化硫减排目标提前一年实现已成定局，化学需氧量减排指标也有望如期完成，一些区域、流域环境质量明显好转。

　　积极参与宏观调控，以环境保护优化经济增长

　　保增长、扩内需是国家战略，抓好治污减排也是国家战略。推进这两大战略实施，既要审时度势正确决策，又要统筹协调找准重点。对于环保部门来讲，这是一个重大挑战，也是一次能力考验。

　　全国环保系统把握全局，主动出击，化不利为有利，变危机为机遇。一年来，环保历史性转变的步伐没有放缓，以环境优化经济发展的作用更为明显。

　　国际金融危机发生从表面上看是由次贷危机引发的，本质上是发展方式出了问题。如果不转变粗放的发展方式，不调整优化结构，单纯盲目的保增长将为新一轮经济发展埋下更大隐患，加剧资源环境与发展的固有矛盾。

　　去年年初，根据中央的指示精神，环境保护部明确了应对国际金融危机形势下的工作思路，这就是把加快发展方式转变和结构调整作为保增长的主攻方向，把保增长、扩内需、调结构有机统一起来作为环保工作的落脚点和着力点。

　　解决环境与发展的突出矛盾，必须要从决策源头抓起。去年10月1日，规划环评条例正式实施，为从宏观决策源头防控区域性流域性环境问题提供了重要抓手。环渤海、海峡西岸、北部湾、成渝和黄河中上游能源化工区五大区域重点产业发展战略环评工作已正式启动，将从决策源头防止生产力布局、资源配置不合理造成的环境问题。

　　环境保护部还积极建立完善规划环评与项目环评联动机制，将区域规划环评作为受理审批区域内高耗能、高污染项目的前提。对辽宁、江苏、广东等地的重点开发区域，对轨道交通、煤炭矿区、港口、能源化工区等开展规划环评或战略环评，合理布局生产力，优化产业结构。

　　随着力度不断加大、手段不断丰富、机制不断创新，污染减排形成的倒逼机制也在加快推进落后产能淘汰的步伐，有力促进了经济结构的调整。各地把排放总量作为项目审批的前置条件，“倒逼”产业结构优化升级。例如，辽宁省针对造纸行业化学需氧量排放占工业排放量40％的情况，加大行业整治，上收了造纸等重污染行业的环保审批权，对全省原有417家造纸企业全部停产整治，彻底关闭其中的285家。“铁腕”措施带来的不仅是辽河水质的明显改善，而且促进了当地造纸产业结构的进一步优化。

　　准入门槛的提高也是优化结构、转变方式的重要手段。在应对金融危机过程中，我国的环境标准没有降低，而是提高了。去年一年，国家环保标准体系进一步完善，140余项标准全面修订。各地环保部门以环境容量和环境承载力为基础，制定实施新的排放标准，使之成为撬动发展转型的杠杆。山东省在南水北调沿线区域执行严于国家行业标准的地方排放标准，不仅极大促进了流域水污染治理，还推动了当地造纸等行业结构优化和经济总量的提高。

　　综合手段的运用、长效机制的建立，加快了经济发展向绿色化、生态化、低碳化转型。应对国际金融危机使环境保护在宏观调控中的作用日益凸现，环保部门参与综合决策的能力不断提升，环境保护更加全面深入地融入了经济发展中。

　　把环保作为重大民生问题来抓，解决影响群众健康和可持续发展的突出问题

　　去年以来，中央领导同志就多次强调，在应对国际金融危机形势下，要更加注重节能环保；环境保护是发展问题，也是重大民生问题。

　　2009年，全国环保系统把解决影响群众健康和可持续发展的突出问题作为惠民生的重要内容，实施环保民生工程，努力构建和谐社会。

　　以解决危害群众健康和影响可持续发展等突出环境问题为目标，各地环保部门深入开展了执法检查活动。去年4月，环境保护部召开电视电话会议，对全国开展整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动做出全面部署。一年来，累计出动环境执法人员超过242万人次，检查企业98万多家次，查处环境违法案件1万多件。

　　去年6月5日，环境保护部开通了“010－12369”环保举报热线，直接受理群众举报。半年多来，“12369”已经发展成为了环境投诉的主要渠道和环保部门执政为民的重要窗口。

　　2009年以来，我国一些地方连续发生重金属污染事件，严重危害群众身体健康。针对这一情况，环境保护部迅速部署，联合九部门，在全国开展重金属污染企业专项检查，查出违法企业2000多家，关闭了一批企业。9月，环境保护部联合七部门研究制定重金属污染防治工作方案，国务院办公厅转发了加强重金属污染防治工作指导意见，明确了重金属污染防治的目标任务和工作重点。

　　随着区域性环境问题、跨界污染矛盾的日益突出，人民群众环境诉求越来越高，单一的企业监管执法、个别环境违法行为查处已不能有效解决问题，要求我们对产业集中度高、污染严重的地区必须实施跨区域的环境综合整治。去年4月，周生贤部长率队赴“锰三角”地区进行了深入调查研究，考察企业，检查水质，访问村民，听取汇报，并主持召开了“锰三角”地区环境综合整治座谈会，对12个省(区、市)197家电解锰企业综合整治工作进行全面部署。

　　“我们工作的目的是让农村人和城里人一样喝上干净的水”。在2008年农村环保专项资金设立后，“以奖促治”这一重大的政策创新已经成为重要的民生工程。在环境保护部的积极协调下，10亿元中央财政专项资金陆续下达各地，重点支持位于水污染防治重点流域、区域以及国家扶贫开发工作重点县范围内，群众反映强烈、环境问题突出的村庄，届时将有1200多个环境问题突出的村庄得到治理，900万群众直接受益。

　　将环境保护作为民生问题来抓，并采取切实有效的措施解决影响广大人民群众生产生活的环境问题，深刻体现了发展为民、保护为民的执政理念，促进了和谐社会建设。

　　开拓创新 大力探索环境保护新道路

　　应对国际金融危机冲击的实践和经验，进一步升华着我们建设生态文明、探索环保新道路的认识。

　　在污染减排、休养生息政策落实上，在重点流域水污染防治等环保重点领域和关键环节上，只有真正促使地方政府把对环境质量负责落到实处，才能形成齐抓共管的局面，促进环境问题的解决。

　　2009年5月20日，《重点流域水污染防治专项规划实施情况考核暂行办法》正式实施。作为新时期重点流域污染防治工作的重要改革创新，重点流域省界断面水质考核制度的全面建立，成为督促检查重点流域水污染防治规划实施情况的重要抓手。

　　松花江流域黑龙江、吉林、内蒙古3省区，淮河流域山东、河南、安徽、江苏4省，辽河、滇池、巢湖流域，都建立了相应的水污染防治责任制。江苏省在淮河流域全面推广“河长制”。用水环境质量变化综合反映重点流域地方政府的治污效果，与主要污染物减排考核相辅相成、相互补充，已经初步建立起较为完备的地方环境质量考核体系。

　　在考核制度厘清责任的基础上，探索分配制度改革、建设流域补偿机制，将从根本上调动各地治污积极性，形成全社会参与的局面。

　　2008年以来，河北省在其境内的子牙河实施了全国第一个“河流跨界断面水质目标责任考核并试行扣缴生态补偿金”政策。半年多时间，子牙河流域水质就得到明显改善，生态补偿金还被用来解决下游群众的饮用水安全问题。目前，环境保护部会同财政部也在新安江流域开展试点，研究探索建立流域生态环境共建共管机制、跨省界水环境保护“赔付补偿”机制。

　　环境保护行政问责制的逐步深化、完善和落实，环境问题越来越牵动着地方官的“神经”，也在切实有力地推动着地方政府扭转发展观念、树立以人为本的科学发展观和执政为民的政绩观。

　　去年，在“锰三角”污染整治中，环保“一票否决”制得到严格执行，推进当地政府、各部门履行环保职责的行政效能监察和惩戒制度建设取得突破。重庆市把部门、乡镇“一把手”环保实绩考核结果作为领导班子调整、考察干部的重要依据，考核不合格的乡镇主要领导必须“下课”。

　　去年三四月间，周生贤部长赴湖南、湖北两省，代表环境保护部分别与两省政府签订合作协议，拉开了部省合作、共促区域环保改革创新的序幕。为了切实支持武汉城市圈、长株潭城市群“两型社会”综合配套改革试验，环境保护部主动参与、积极介入，加强宏观指导、提供全面支持。两地创新试点如火如荼，已经积累了不少好的经验和做法。

　　环境主管部门积极促进国家意志与区域发展战略的融合，在探索环境保护新道路的重点领域和关键环节上取得了新的突破。

　　2009年，我们抓住了扩内需、保增长、调结构的重要机遇，联合各宏观经济部门，打出了环境经济政策的组合拳。

　　在已有阵地方面，环境保护部继续研究制定并向经济部门提供“双高”产品名录，进一步夯实环境经济政策基础。积极参与制定资源型企业可持续发展准备金制度，促使矿产企业承担污染防治和生态恢复的责任；“以奖促治”、“以奖代补”的农村环保政策，标志着环境经济政策正由城市向农村拓展。

　　随着实践和认识的深入，环境经济政策的深度、广度也在不断扩展。环境保护部门努力推动反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制。去年以来，环境保护部全力支持湖南、湖北等地开展地方环境污染责任保险试点和立法工作。配合财税部门提出享受企业所得税优惠的环保项目目录。配合相关部门开展环境税等绿色税制设计方案的研究，组织开展将大量消耗资源、严重污染环境的部分产品纳入消费税征收范围的研究工作。提出将稀缺资源开采、生产过程中的环境污染和生态破坏成本纳入资源税，遏制对稀缺资源的过度消费和浪费。这些税费政策将环境代价“内部化”，是对企业环境行为最直接、最有力的经济调节手段之一。

　　在应对金融危机的实战中，环保部门统一了思想、磨炼了意志、提高了能力、坚定了方向，为探索环保新道路、建设生态文明蓄积了新的发展动力。与此同时，也清醒地认识到，环境保护的形势依然十分严峻，困难和挑战重重；实现历史性转变，仍有大量的艰巨工作要做。要解答好“实现什么样的发展、怎样发展”，“需要什么样的环保、怎样环保”的问题，仍需要持续不断的努力与探索。

　　环境保护探索创新之路没有尽头，环保事业发展前景无限广阔。

    来源：中国环境报