孙钰 2007-04-11　

    作为经济发展过程中不可回避的问题，节能减排正在逐渐成为中央政府和社会各界普遍关注的焦点问题。3月5日，温家宝总理在十届全国人大五次会议上所做的2007年政府工作报告中，节能减排问题受到前所未有的关注。政府工作报告浓墨重彩地阐述了实现经济又好又快发展的基本方针，提出要大力提高经济增长质量和效益、增强可持续发展能力的政策原则，优化结构、提高效益和节能降耗、污染减排已经作为2007年各方面工作的重点要求，节能环保被放在更加突出的位置，成为转变经济增长方式的突破口和重要抓手。

　　报告分析——增长方式粗放导致节能减排之路不畅

　　2007年的政府工作报告数易其稿，充分听取和反映了各方面的意见，体现了实事求是、脚踏实地的作风。2007年政府工作报告谈到了2006年节能环保工作取得的积极进展，并客观分析了节能减排目标没有完成的原因，节能减排工作被提到了前所未有的重要位置。

　　“十一五”规划提出了节能降耗和污染减排目标，并在2006年首次作为约束性指标提出。确定节能减排这两个主要约束性指标，是落实科学发展观、推动经济增长方式转变、建设资源节约型、环境友好型社会的集中体现。2006年，节能减排工作虽然取得积极进展，却依然面临严峻形势。2006年单位国内生产总值能耗由前三年分别上升4.9%、5.5 %、0.2%，转为下降1.2%；主要污染物排放总量增幅减缓，化学需氧量、二氧化硫排放量分别增长1.2%和1.8%，与2005年增幅相比，分别回落了4.4%和11.3%，但没有实现年初确定的单位国内生产总值能耗降低4%、主要污染物排放总量减少2%的目标。面对目前节能减排工作的严峻形势，政府工作报告冷静分析局势，深刻剖析原因，探讨了节能减排工作存在的难点和问题。

　　近年来，我国的经济增长付出了很大的环境代价，资源环境矛盾日益尖锐，已成为中国经济增长最为突出的问题。产业结构不合理的问题带来了经济发展快而不和谐的问题。以牺牲环境为代价，经济发展难以持续，粗放的增长方式超过了国内资源和环境的承载能力，因此节能减排、保护环境成了政府工作报告中备受关注的主题之一。温家宝总理在政府工作报告中谈到经济社会发展中面临的矛盾和问题时，经济增长方式粗放这一问题排在第二位，足见政府对节能减排的高度重视。

　　温家宝总理在政府工作报告中强调指出，当前经济增长方式粗放，突出表现在能源消耗高、环境污染重。据政府工作报告分析，产业结构不合理、经济增长方式粗放，是节能减排预期目标没有完成的主要原因。我国经济发展过于依赖工业特别是重化工业拉动，产业结构调整进展缓慢，重工业特别是高耗能、高污染行业增长仍然偏快，不少应该淘汰的落后生产能力还没有退出市场。自2002年起，中国经济进入重化工业加速时期，钢铁、水泥等高耗能行业迅速膨胀。我国低能耗的服务业占ＧＤＰ比重从2003年的41.7％下滑到2006年的39.5％，而工业比重相应上升，特别是高耗能产业迅速膨胀，是我国能耗强度不断上升的根本原因。2006年，我国轻、重工业增速差距由上半年的1.8%扩大到4.1%，这一趋势如不尽快扭转，将加剧结构不合理的矛盾，加大节能减排的难度。

　　能源消耗总量持续增长，是重点污染物排放总量增加的主要原因之一。在目前的技术发展水平下，要发展经济，必然要消耗资源、影响环境。从这种意义上来讲，发展即是燃烧。烧掉的是资源，留下的是污染。目前节能减排形势十分严峻，节能减排难度超过预期。实际上，减排2%的目标是根据7.5%的GDP来设计的，去年GDP达到10.7%，减排任务难度就比较大。而中国的经济发展速度连续四年超过10%，无疑给环境保护工作带来了巨大的压力。

　　国家环保总局局长周生贤在列席人大会议分析减排目标没有完成的原因时说，2007年没有完成任务，客观上有原因。但对我们来说，当前不是从客观上找原因的时候，主要是要从主观上来找原因，来改进工作。周生贤认为，2006年减排任务没有完成的主要原因是认识不到位，监管不力，措施还不够硬，落实得不好，针对性不强，而投资乏力也是原因之一。

　　据政府工作报告分析，节能减排指标没有完成的原因之一是一些地方和企业没有严格执行节能环保法规和标准。2006年节能减排指标下达后，相应的考核评价体系没有同步出台，政策法规没有完全到位，执法力度不够。“十一五”开局之年节能减排目标未能实现，与各级地方政府执行不力有很大关系。国家环保政策为何难以得到切实执行，究其原因，是一些地方没有真正贯彻落实科学发展观，甚至滥用行政权力保护污染。一些地方为了拉动GDP，建设项目简单重复，大量发展高能耗、高污染的企业，造成了资源浪费和环境污染问题。

　　与此同时，节能投入、技术改造、财政等政策措施的完善和政策效应的显现，也需要一个过程，对于这一因素，政府工作报告也充分考虑并加以了反映。

　　报告指出——节能减排要成为转变增长方式突破口

　　2007年政府工作报告贯穿了实现经济又好又快发展的鲜明主题，体现了落实科学发展观的精神，强调发展首先要注重质量，发展速度要以发展质量为前提。通览政府工作报告，可以明显感受到节能降耗、环境保护在优化经济增长中的导向性日益明显，在国民经济和社会发展中将发挥更大的作用。

　　2007年政府工作的基本思路和任务是：全面落实科学发展观，加快构建社会主义和谐社会，加强和改善宏观调控，着力调整经济结构和转变增长方式，着力加强资源节约和环境保护。2007年国民经济和社会发展的主要目标是：在优化结构、提高效益和降低消耗、保护环境的基础上，国内生产总值增长8%左右。要引导各方面认真落实科学观，把工作重点放到优化结构、提高效益、节能降耗和污染减排上来，防止片面追求和盲目攀比增长速度，实现经济又好又快发展。政府工作需要把握好的政策原则之一是，大力提高经济增长质量和效益，把节约能源资源、保护环境放在更加突出的位置，增强经济竞争力和可持续发展能力。

　　将年度经济增长目标确定为8%左右这一较为稳健的目标，综合考虑了经济增长的有利条件和制约因素，特别是经济运行中的突出矛盾，抓住了目前经济发展的核心问题，凸显了科学发展观的本质要求。从导向上讲，有利于促使经济平稳发展，避免经济发展指标被层层加码，进一步推高实际增速，引发经济的过热和波动。

　　提高发展的质量，是中国经济当前面临的紧迫任务。节能减排是中国经济增长质量和结构的一个标志，是我国扭转经济粗放发展的重要途径，是促进国民经济又好又快发展的重要措施。要保持中国经济的可持续发展能力，必须有效地降低能耗，减少环境污染，转变增长方式，为此，政府工作报告提出，将节能降耗、保护环境作为转变经济增长方式的突破口和重要抓手，以促使经济“又好又快”地发展。要将“好”和“快”统一起来，把经济增长过程中的能源消耗、污染排放和环境代价降下来，增加经济发展的效益、质量和后劲，走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的新型工业化道路，使我国经济发展更符合科学发展观和建设社会主义和谐社会的要求。“好”字当头，将有助于塑造可持续的健康经济，根本转变传统的增长方式，树立中国经济发展的新标杆。

　　与2006年政府工作报告有所不同的是，2007年政府工作报告中没有提出具体的节能减排的年度目标，而是提出在“十一五”期末报告这两个指标的总体完成情况。“十一五”节能目标将采取五年算总账的办法，而不再分配到各个年度。国家今年不再提出节能减排年度指标，主要是考虑到节能、减排取决于多种因素，有些措施当年可以见效，但有些措施如结构调整、工程技术措施等，见效需要一个过程。有关专家分析，产业结构调整不是一年能够完成的，压缩污染高的企业数量也不是一年就能够实现的，把五年目标准确地分解到每一个年度，有一定难度。政府工作报告提出，在五年内完成“十一五”规划的两个约束性指标，反映出政府对于节能减排工作性质的认识更加理性和现实。

　　尽管国家不再提出节能减排年度指标，但并不意味着对于节能减排工作的放松和弱化。政府工作报告指出，“十一五”规划提出这两个约束性指标是一件十分严肃的事情，不能改变，必须坚定不移地去实现，国务院以后每年都要向全国人大报告节能减排的进展情况，并在“十一五”期末报告五年的总体完成情况。中央政府实现节能减排的决心不变，目标不变，责任不变，措施力度将会进一步加大。

　　虽然2006年度的指标任务没有完成，但是单位GDP能源消耗和污染物排放总量在下降，从2006年第三季度开始，单位ＧＤＰ能耗开始下降，这也是最近三年来的首次下降，而全年化学需氧量和二氧化硫排放量增幅也比上半年有所回落，业内人士认为，这是一个积极的信号，说明我国节能减排形势正在出现转机，约束性指标开始发挥作用，经济结构调整出现良性变化。

　　2006年，全国建成并投运的燃煤电厂脱硫装机容量达1.04亿千瓦，超过前10年投运脱硫机组装机容量4600万千瓦的总和，首次实现当年新增脱硫装机容量超过新增发电装机容量，装备脱硫设施的火电机组占全部火电机组的比例由2005年的12％提高到2006年的30%左右。污染减排工作力度明显加大，污染排放增长趋势大幅减缓。2006年建设的燃煤电厂脱硫设施，大部分都是下半年建成投运的，老机组的脱硫设施大部分都是第四季度建成的，这在一定程度上影响了全年的削减量，但为今后的减排工作打下了坚实的基础。为实现减排目标，一些政府地方也主动调高了污染物减排指标。

　　温家宝总理在政府工作报告中表示，必须以对国家和人民高度负责的精神，采取更加有力的措施，切实解决问题，决不辜负人民的期望。必须坚定不移地实现“十一五”规划的两个约束性指标。政府工作报告体现了中央政府实事求是、求真务实的态度，体现了政府直面困难和问题的勇气，以及政府进一步抓好环保工作的信心和决心。

　　报告提出——实施节能减排八项措施突破攻坚

　　节能减排工作涉及面广，工作难度大，2006年节能减排没有达标，给“十一五”后四年加大了压力，本已艰巨的节能减排任务难度将进一步加大。2007年是落实“十一五”节能降耗和污染减排目标的攻坚突破的关键性一年，在节能减排压力加大的情况下，政府工作报告提出，要大力抓好节能降耗、保护环境，在节能环保方面要重点做好八项工作。

　　依照政府工作报告精神，2007年国家调控力度将明显加大，包括市场化手段和行政手段在内各种政策措施执行力度将明显加强，特别是节能减排指标体系的建立和完善对地方政府官员的约束作用将进一步加强。这八项措施综合体现运用法律、经济、技术和行政手段解决环境问题的精神，契合了实现历史性转变的要求。依据政府工作报告精神，2007年节能减排工作要依靠科技、加大投入，落实责任、强化监管，加快污染治理，抓好节能降耗，发展循环经济，促进经济结构调整、增长方式转变和质量效益提高。

　　产业结构调整是节能减排的首要途径。在产业结构性调控过程中，高耗能、高污染、低技术水平的行业将继续受到政策的抑制。据测算，如果我国服务业占ＧＤＰ比重提高1%，工业比重下降1%，单位ＧＤＰ能耗可相应降低约1%；如果工业中的高技术产业比重提高1%，而高耗能行业比重相应下降1%，单位ＧＤＰ能耗可相应降低1.3%。政府工作报告强调，要围绕节能降耗减污，加强和改善宏观调控，着力调整经济结构和转变增长方式，淘汰落后生产能力。

　　电力工业是我国能耗和污染大户。数据显示，电力能耗占全国1/3，二氧化硫排放量占全国一半。小火电煤耗比大机组高三至五成。小火电产生的二氧化硫和烟尘占整个电力工业1/3和1/2。全国6.22亿千瓦电力装机中，小火电占到1.15亿千瓦。据测算，如果使用大机组替代5000万千瓦燃煤小机组，“十一五”期间，我国节能降耗目标将一举完成1/5。为了实现节能减排的总体目标，节能减排应从能耗高、污染重的小火电入手。政府工作报告强调，要坚决淘汰落后生产能力。“十一五”期间，要关停5000万千瓦小火电机组，其中2007年就要关停1000万千瓦；五年内要淘汰落后炼铁产能1亿吨、落后炼钢产能5500万吨，其中2007年要力争分别淘汰3000万吨和3500万吨。

　　为了使2006年仍然偏快的高耗能、高污染行业增长速度放缓，为区域和行业的可持续发展腾出资源、腾出环境容量，政府工作报告强调，要加大淘汰水泥、电解铝、铁合金、焦炭、电石等行业落后产能的力度。

　　国家将继续加强对高耗能产业的控制。钢铁、有色金属、煤炭、化工、建材、建筑等重点行业是能耗排污大户，同时也是当前节能减排潜力最大的领域，对于这些行业，调控力度将继续加大，调控效果将更加显著。节能减排不仅关系国民经济的可持续发展，对于企业来说，也意味着降低成本，提升竞争力。为了促进重点行业和企业节能减排，根据政府工作报告，要突出抓好重点行业和企业，继续加强钢铁等重点行业，以及年耗能万吨标准煤以上重点企业的节能减排工作。

　　在节能减排领域，市场机制起着重要的作用，加快推进市场机制发展，通过实行税费政策等“经济杠杆”政策措施，可以有效地激励节能环保行动，遏制污染行为。为此，政府工作报告提出，要健全节能环保政策体系，发挥市场机制作用，综合运用经济手段，以促进节能环保工作。

　　我国人均自然资源、能源占有水平较低，科技创新是节约能源资源、保护环境的主要出路和有力支撑。要实现经济又好又快发展，必须将生产与环境保护结合起来，实现经济发展的良性循环。为此，政府工作报告提出，要加快节能环保技术进步，积极推进以节能减排为主要目标的设备更新和技术改造，引导企业采用有利于节能环保的新设备、新工艺、新技术。加强资源综合利用和清洁生产，大力发展循环经济和节能环保产业。要加强发展高新技术产业，实现产业结构升级和自主创新。

　　我国虽然确立了以科学发展观统领经济和社会发展全局的原则，却还没有确立有效的约束手段，约束性指标缺少约束功能。节能环保需要健全约束机制，建立科学的监督管理体系，严格现有法律的执行，加大惩戒力度，由原来的软约束变成严惩污染行为的硬约束。为此，政府工作报告提出，要强化执法监督管理，建立更为有效的节能环保监督管理体系，依法惩处各种违法违规行为。

　　实现两个主要约束性指标，是各级政府的主要责任。当务之急是要求各级政府转变观念，树立正确的政绩观，用节能减排的约束性指标制约各级政府盲目攀比GDP的行为。要加快建立科学统一的节能减排统计指标体系及考核体系，将现行的节能减排指标和要求通过法规制度确定下来，使其成为考核地方经济社会发展和政府官员绩效的硬性指标。要实行环保问责机制，任何不负责任的政府、部门和个人，都必须承担后果。为此，政府工作报告提出，要认真落实节能环保目标责任制。抓紧建立和完善科学、完整、统一的节能减排指标体系、监测体系和考核体系，实行严格的问责制。

　　政府工作报告对于节能减排工作已经做出全面部署，面对2007年严峻的节能减排形势，没有退路。虽然节能减排工作的难度超过预期，但我们相信，只要有各方的共同努力，有得力有效的对策，坚持不懈地把政府工作报告的每项措施变成各级政府、部门、行业、企业扎扎实实、不打折扣的行动，节能减排工作能够取得更大的成效，“十一五”节能降耗和污染减排的约束性目标一定能够最终实现。

　　明媚的春天已经来临，和煦的春风温暖拂面。在这阳光灿烂的春天里，温家宝总理郑重表示，国家确定、人大通过的五年节能减排目标是严肃的，确定了就不能改变！要千方百计地完成。这个决心坚定不移！