《广州市规范生态环境行政处罚裁量权基准规定》解读材料

一、制定的背景、目的及过程

2021年以来，国家和省市陆续修订了一批生态环境和行政处罚法规规章，我市目前执行的《广东省生态环境厅关于印发<广东省生态环境行政处罚自由裁量权规定>的通知》（粤环发〔2021〕7号，以下简称《省裁量权规定》）和《广州市生态环境局关于印发广州市规范生态环境行政处罚自由裁量权规定的通知》（穗环规字〔2021〕2号，以下简称2021年《市裁量权规定》）的生态环境行政裁量权基准规定已经无法适应现有法规规章和生态环境执法工作中的实际需求。

为贯彻落实《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号）提出的“实现行政裁量标准制度化、行为规范化、管理科学化”的工作要求，进一步规范我市生态环境行政处罚行为，推进实现生态环境行政裁量权基准全覆盖，保证行政处罚的公正、公平、合法、合理，切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》《排污许可管理条例》《消耗臭氧层物质管理条例》《生态环境行政处罚办法》《广东省环境保护条例》《广州市饮用水水源污染防治规定》等有关规定，结合我市生态环境行政执法工作实际，我局起草了修订稿的征求意见稿，经征求我市生态环境系统、各区政府、市直有关部门以及公众意见进行修改完善，并经部门法制机构合法性审查、局务会议审议以及市司法局审查通过后，形成了《广州市规范生态环境行政处罚裁量权基准规定》（以下简称《规定》）。

二、《规定》的执行

（一）执行权限。本市生态环境执法机构生态环境行政处罚裁量权的规范和监督适用《规定》。《规定》所称生态环境行政处罚裁量权，是指生态环境执法机构在法律、法规、规章规定的行政处罚权限范围内，对公民、法人或者其他组织（以下称当事人）违反生态环境行政管理秩序的行为决定是否给予行政处罚、给予何种行政处罚和给予何种幅度行政处罚的权限。

（二）执行标准。行使生态环境行政处罚裁量权，应当符合立法目的，遵循合法、合理、公平、公正、过罚相当、处罚与教育相结合原则。适用法律、法规、规章时，遵循上位法优先、特别法优先、新法优先原则。

案件调查终结前，执法人员应当全面、客观、及时、公正进行调查，收集能够支撑行使处罚裁量权规定的有关违法行为、裁量情节、裁量标准或适用条件的证据。处罚裁量权规定的、与违法行为裁量情节、裁量标准或适用条件有关的证据材料或事实情况，因客观原因（包括：不可抗力；证据材料已遗失、灭失或损毁；当事人或第三人拒不配合调查或拒不提供相关材料等客观因素）确实难以收集或固定的，实施行政处罚的机关应当结合已经收集的违法行为的证据材料及固定的事实情况作出相应的决定。

违法行为同时具有从重、从轻、减轻处罚情节的，应当将从重、从轻、减轻处罚情节综合考量后对其作出相应处罚。裁量情节、裁量标准或适用条件无法查明的，该项裁量情形对应的裁量尺度按最低档次或裁量权重确定。当事人的违法行为同时具有附件规定的不同档次所列裁量情节、裁量标准或适用条件的，应当先按较重处罚情形确定基础裁量档次，再综合其他裁量情节、裁量标准或适用条件确定最终的裁量数额。

三、制定依据

（一）《中华人民共和国行政处罚法》；

（二）《中华人民共和国环境保护法》；

（三）《中华人民共和国环境影响评价法》；

（四）《中华人民共和国水污染防治法》；

（五）《中华人民共和国大气污染防治法》；

（六）《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》；

（七）《中华人民共和国噪声污染防治法》；

（八）《中华人民共和国土壤污染防治法》；

（九）《中华人民共和国中小企业促进法》；

（十）《建设项目环境保护管理条例》；

（十一）《排污许可管理条例》；

（十二）《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》；

（十三）《畜禽规模养殖污染防治条例》；

（十四）《危险化学品安全管理条例》；

（十五）《消耗臭氧层物质管理条例》；

（十六）《医疗废物管理条例》；

（十七）《废弃电器电子产品回收处理管理条例》；

（十八）《新化学物质环境管理登记办法》；

（十九）《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》；

（二十）《危险废物经营许可证管理办法》；

（二十一）《生态环境行政处罚办法》；

（二十二）《废弃电器电子产品处理资格许可管理办法》；

（二十三）《突发环境事件应急管理办法》；

（二十四）《广东省环境保护条例》；

（二十五）《广东省固体废物污染环境防治条例》；

（二十六）《广东省大气污染防治条例》；

（二十七）《广东省机动车排气污染防治条例》；

（二十八）《广东省水污染防治条例》；

（二十九）《广东省规范行政处罚自由裁量权规定》；

（三十）《广州市饮用水水源污染防治规定》；

（三十一）《广州市流溪河流域保护条例》；

（三十二）《广州市行政规范性文件管理规定》；

（三十三）《广州市规范行政执法自由裁量权规定》；

（三十四）《国务院关于进一步贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》（国发〔2021〕26号）；

（三十五）《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（国发〔2024〕5号）；

（三十六）《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号）；

（三十七）《生态环境部关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》（环执法〔2019〕42号）；

（三十八）《生态环境部 最高人民法院 最高人民检察院 科技部 公安部 司法部 财政部 自然资源部 住房城乡建设部 水利部 农业农村部 卫生健康委 市场监管总局 林草局关于印发<生态环境损害赔偿管理规定>的通知》(环法规〔2022〕31号)；

（三十九）《工业和信息化部 国家统计局 国家发展和改革委员会 财政部关于印发中小企业划型标准规定的通知》（工信部联企业〔2011〕300号）；

（四十）《广东省农业农村厅种畜禽生产经营许可证发放和畜禽养殖备案办法》（粤农农规〔2019〕10号）；

（四十一）《畜禽养殖业污染物排放标准》（DB 44/ 613—2024）；

（四十二）《广东省生态环境厅关于印发〈广东省生态环境行政处罚自由裁量权规定〉的通知》（粤环发〔2021〕7号）；

（四十三）《广州市生态环境局关于印发<广州市生态环境领域轻微违法行为免处罚免强制清单>的通知》（穗环〔2021〕89号）；

（四十四）《广州市人民政府办公厅关于印发广州市行政规范性文件制定规则的通知》（穗府办〔2012〕49号）。

四、修订理由

（一）系贯彻落实生态环境领域新的法规规章规定，切合我市生态环境行政执法工作需要的必然要求。2021年《市裁量权规定》《省裁量权规定》印发实施后，国家和省市修订实施了《消耗臭氧层物质管理条例》《生态环境行政处罚办法》等一批生态环境和行政处罚法规规章。同时，经梳理发现《省裁量权规定》部分裁量权规定确实无法满足广州市地方的实际需要，须对2021年《市裁量权规定》进行修订，并对《省裁量权规定》予以补充。

（二）系贯彻落实党中央决策部署、坚持公正文明执法、推进生态环境行政执法包容审慎监管和优化营商环境的必然要求。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出要完善包容审慎监管方式。《规定》根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条、第三十三条的规定，积极响应政策要求，以科学细化从轻处罚情节及其裁量标准、严格评估减轻处罚的适用和程序要求、制定不予处罚和减轻处罚清单等方式，对改正态度良好、违法行为较轻或轻微的当事人实施包容审慎监管，完善涉案企业的容错纠错机制，统筹考虑落实生态环境法律规范要求与推动企业高质量发展之间的关系，进一步优化营商环境。

（三）系坚持严格规范执法、应对复议诉讼的必然要求。《规定》严格秉持过罚相当原则，总结过往执法及应诉应议的实践经验，贴近执法实际，裁量情节及裁量标准按易于执法人员直观判断、便利调查取证和尽量与《省裁量权规定》裁量因素保持一致的原则调整，同时突出裁量情节及裁量标准的合理性。

五、对主要内容及形式的说明

《规定》由“正文”及“附件”组成。“正文”不分章，共二十四条。第一部分为第一条至第八条，规定了立法目的、适用范围、基本内涵、基本原则等。第二部分为第九条至第十六条，规定了一般裁量情节、从重处罚情节、从轻处罚情节及其裁量标准、减轻处罚的适用及其程序以及整改材料复核要求和同类案同罚的要求。第三部分为第十七条至第十九条，针对行政拘留移送和涉嫌环境污染犯罪的移送作出规定，并对扣除办案期限的认定情形作出明确规定。第四部分为第二十条至第二十三条，内容包括附件组成及裁量权适用的基本规则、《规定》与《省裁量权规定》的适用关系和基本概念解释说明。第五部分为第二十四条，为《规定》生效时间、有效期规定。

附件有4个，依次为《广州市生态环境行政处罚裁量权基准》《广州市生态环境局不予处罚事项清单》《广州市生态环境局可以不予处罚事项清单》《广州市生态环境局减轻处罚事项清单》。

六、修订的主要变化

相较于2021年《市裁量权规定》，正文和附件均有较大变化，主要可归纳为以下几点：

（一）细化了从轻处罚的适用规定。《规定》在2021年《市裁量权规定》的基础上，将从轻处罚的适用规定细化成两条正文规定，根据法律规定和《省裁量权规定》明确从轻处罚情节及其具体的从轻裁量标准，同时明确了承诺守法从轻处罚仅能适用一次、不符合适用《省裁量权规定》正文第十四条第一款规定条件但存在相应从轻处罚情形的降低罚款幅度限制和不重复考虑同一从轻处罚情节的裁量权适用规则。

（二）调整了行政处罚裁量权标准主要内容。在《省裁量权规定》附件1已有的裁量权标准规定的基础上，制定附件1《广州市生态环境行政处罚裁量权基准》共43项处罚裁量权标准，补充了《省裁量权规定》未能覆盖但需要裁量的41项生态环境违法行为的裁量权标准，并调整适用了确无法满足广州市行政执法实际的《省裁量权规定》的“未验先投”和“未验先投且逾期不改正”的两项处罚事项的裁量权标准。

（三）更新了行政处罚裁量权基准格式。《规定》根据《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（以下简称《意见》）（国办发〔2022〕27号）附件要求，在2021年《市裁量权规定》的违法行为、处罚依据、裁量标准等基础上，增加处罚种类及幅度、裁量阶次、实施主体等内容，列明了罚款幅度及其他处罚种类，将裁量权幅度区分为从重、一般、从轻三个档次，同时将实施主体划分为市生态环境局和各区政府指定的部门（镇街综合行政执法事项）两类。

（四）制定了可以不予处罚事项清单和不予处罚事项清单。《规定》结合《省裁量权规定》附件2《广东省生态环境不予行政处罚的轻微违法行为目录》、2021年《市裁量权规定》正文第十二条和《广州市生态环境领域轻微违法行为免处罚免强制清单》既有轻微违法不予处罚之事项规定，仅部分处罚事项在不予处罚或可以不予处罚的归类上和相应的适用条件上有根据广州市地区和部门的实际情况和参考《省裁量权规定》的相关裁量因素稍作调整，同时根据工作实际需求新增了3项可以不予处罚事项，形成了附件2、附件3的不予处罚事项清单和可以不予处罚事项清单，相较于2021年《市裁量权规定》细化、补充和调整了《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条第一款的适用条件。

（五）增加了减轻处罚的具体规定和适用基准。《规定》依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条、《生态环境行政处罚办法》第四十三条规定，参考各地市的减轻处罚的同类规定，结合本市执法实际，在正文部分新增减轻处罚的适用及其程序的规定，并针对市生态环境局3项较为常见且容易被复议、审判机关质疑罚过不当的法定最低处罚数额在60万元以上的处罚事项制定了《广州市生态环境局减轻处罚事项清单》，明确了具体的减轻处罚裁量标准。

七、关键词、专业术语诠释

本规定所称“当事人”，包括依法被实施“双罚制”的单位及其直接负责的主管人员和其他责任人员。

本规定所称“环境敏感区”，按照《建设项目环境影响评价分类管理名录》第三条规定确定。

本规定所称“初次违法”，是指第一次有某类生态环境违法行为，范围限于以同一法律、法规或规章条款项进行查处的违法行为。

本规定所称“引起附近居民群体性投诉”，是指因当事人的生态环境违法行为引起附近居民对当事人进行投诉，且投诉的人数在5人以上的。

本规定所称“引发群体性事件”，是指因当事人的生态环境违法行为引发5人以上参与的危害公共安全、扰乱社会秩序的事件。

本规定所称“造成有效投诉”，是指当事人的生态环境违法行为引发投诉，且经核查投诉属实的。

本规定所称“主动承认错误、具备悔过情节，并按要求作出守法承诺的”，是指当事人在收到处罚告知之日起五个工作日内（陈述申辩期间），按照处罚机构的形式要求提交了载明当事人承认错误、悔过并作出守法承诺的承诺书。当事人作出守法承诺的操作指南及需提交的承诺书模板另行公开。

本规定所称“认定当事人是否在期限内完成整改”的时间，是指认定当事人是否在责令改正期限内完成整改所需的必要时间。

本规定所称“小微企业”，按照《中华人民共和国中小企业促进法》及《工业和信息化部 统计局 发展改革委 财政部关于印发中小企业划型标准规定的通知》（工信部联企业〔2011〕300号）的相关规定确定。

本规定所称“畜禽养殖场、养殖小区”的规模定义，按照《广东省农业农村厅种畜禽生产经营许可证发放和畜禽养殖备案办法》（粤农农规〔2019〕10号）第十三条规定确定。

本规定所称“其他畜禽种类折合猪的养殖规模”，按照《畜禽养殖业污染物排放标准》（DB 44/ 613—2024）的相关规定确定。

本规定所称“A类水污染物”，是指《污水综合排放标准》（GB 8978-1996）规定的第一类污染物和列入《有毒有害水污染物名录》的水污染物，以及铊、锑、镍、铜、锌、钒、锰、钴八种污染物；“B类水污染物”，是指除A类水污染物以外的其他水污染物。

本规定所称“废水日排放量”，以当事人废水排口计量数据为准。无废水排口计量数据的，其废水日排放量以日用水量为准；如因大量蒸发、蒸腾或以用水作为生产原料造成排水量明显低于用水量，且当事人未能提供实际日废水排放数据材料的，可按日用水量的70%进行折算。

本规定所称“近两年”是指以当次行为发生之日为起算点，往前追溯两个自然年度。

本规定的适用条件、适用情形、处罚标准中“以上”包括本数，“以下”不包括本数。